铜川矿务局十年来已累计实施了三个破产项目，一批资源枯竭矿井也陆续关闭破产。煤矿政策性破产程序终结后，于2001年11月起分别在各破产后的矿区成立了社区管理中心,负责破产遗留问题的处理和企业离退休、工病亡遗属等人员的服务管理以及辖区供电、劳司管理（后续的社区涵盖了物业管理）等工作，担负着维护破产矿区稳定的重任。近年来，随着时间的推移和企业改革进一步深化，反映各种利益诉求的深层次矛盾逐渐释放出来，不断诱发到局赴省进京非正常上访。严重干扰了我局正常的生产生活秩序，影响了社会稳定，对我局安全稳定“双零”目标的实现造成了很大的压力。在此，笔者以在李家塔社区管理中心亲身工作体验，结合其它破产单位近年来遇到和处理解决的一些非正常上访情况，对破产矿井矿区不稳定因素及其特点、成因、对策做以下分析探讨。

一、当前矿区主要不稳定因素：

1、一次性安置人员问题。当前稳控工作难度最大。随着铜川矿务局体制改革的不断深化，资产增值，职工收入逐年增加，使一次性安置人员觉得自己为企业改革付出的牺牲远远大于个人所得，这部分人员特别是其中的生活困难者将不断以群体越级访的方式表达利益诉求。

2、家属临时工问题。因年老生活困难，要求享受集体工退休待遇。这个问题在我局涉及面广，人数众多，上访跨度已有八年之久，上访因素仍然存在。

3、病亡遗属生活费低，生活困难问题。

4、原校工人员、退休后未移交社会的医护人员要求享受同等于公立学校、医院人员退休待遇问题。

5、沉陷治理区房屋搬迁户以及新发生的危房住户要求临时安置与永久安置问题。

6、民生问题。居民区供水点布局不够合理，部分老龄职工群众吃水不方便、广大公房住户房屋漏雨、许多房屋都处在危险之中。

7、其它突发性问题。如因服务态度、业务水平、工作作风等引发的偶然性上访事件。

这些问题如解决不好，势必影响我局正常的生产和生活秩序。

二、不稳定因素的主要特点：

一是上访案情复杂，突发性强，控访难度大。主要包括一次性安置人员和家属临时工，他们普遍认为，自己曾经为矿区建设发展出过力流过汗，“没有功劳也有苦劳”，一次性安置人员中一部分外出务工，一部分在铜川务工或陪读，还有一部分滞留在矿区，思想交流和情绪疏导难度大，控访难度大。危房住户搬迁引发的安置问题、困难群众等特殊群体要求解决具体生活困难等，单靠社区稳控，难度显而易见。

二是群体上访呈现组织化。在已发生的数起群体上访事件中,都有骨干人员在组织发动,上访过程组织比较严密。特别是一次性安置人员、家属临时工，认为个人力量薄弱，难以引起党委、政府重视，往往有计划地纠集人员串联群体上访。

三是择机越级上访、群体上访比较突出。上访者往往选择一些特殊时期进行上访，以望引起重视，尤其在党和国家有重大政治活动及节日期间，上访案件占有较大比例。从近年来情况分析，在“两会”或是国家举办大型活动期间，是不稳定群体越级访和群体访的高发期。

四是上访人思想认识有误区，法律知识匮乏，情绪极端化。一次性安置人员、家属临时工、个体缠访户等仍抱有信“访”不信“法”的思想，片面以为只要反复上访，多头告状，就能引起有关部门注意，问题就会被解决；也有上访者认为信访机构级别越高，在上访期间情绪激烈、言行偏激、举动异常，甚至违法，问题解决得就越快。

五是上访人员的上访目的已由传统的伸冤报屈请求解决问题追求心理平衡向追求最大化的经济利益转化。一次性安置人员因共同的利益目的驱使，极易导致串联上访。

三、不稳定因素存在的原因：

㈠、主观方面

一是主观上对不稳定形势变化的复杂性认识不够，准备不足不到位。

二是服务能力、业务水平不强，从而导致工作上的误会、失误造成问题，引发上访。

三是信息渠道不畅，特别是在重点群体中的信息源少，不能快速准确地掌握群体上访的动向。

四是个别员工思想作风和工作作风不够扎实，不能尽职尽责的完成任务，给稳定工作带来不利影响。

五是稳定责任划分不细，具体责任人不明确，处置群体上访事件的能力有待进一步加强。

㈡、客观方面

一是历史性问题。由于当时政策的历史局限性所产生的问题。一次性安置人员就属这类情况，随着煤矿政策性破产，与原企业解除劳动关系已经是事实。现在只能在思想上对其进行疏导，理顺情绪，在行动上帮助其实现再就业，增加收入。家属临时工也是这类情况，六七十年代的干打垒思想、老婆娃一起上，家属临时工就是在这一时期形成的，并一直延续到八九十年代。对她们的管理粗放，进出随意，没有档案，缺少资料，严格的界定根本没法进行。好在现在有了陕西省人民政府办公厅下发的“关于解决未参保城镇集体所有制企业超过法定退休年龄人员基本生活保障问题的办法”（陕政办发[2009]86号），虽然她们还没有享受到此办法所带来的实惠，但时间不会拖得太久。

二是随着企业改革，资源枯竭矿井关闭破产，前期的物业、医院、学校等移交地方。比如李家塔，由于供水线路长，管道老化，加之管理没有跟上，逐步演化成群众吃水难，甚至出现冬天化雪为水，夏天接雨水等极端现象的出现，这样的日子直到2008年7月份才有所缓解。目前，李家塔社区管理中心正在与水司协调，帮助群众解决供水入户的问题。由于房屋年久失修，地处沉陷区，职工群众住房损坏严重，失修率接近100%，危房率高达80%。虽然地方政府实施了沉陷区搬迁治理规划，但因需要安置的住户太多，这个问题还会持续相当长的时间。

三是因政策衔接的问题。在国家提高教师和医护人员退休养老金的情况下，现已退休未移交社会的原学校校工、医院的医护人员未纳入调标范围，近年来不断上访要求享受政策待遇。另外就是病亡遗属认为生活费偏低问题，这一群体较为特殊，普遍年事已高，体弱多病，存在不同程度的生活困难，在社会平均收入不断增加的情况下，可能成为一个新的不稳定因素。

四是一些人存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”错误思想，认为只有把事情闹大，才会有人重视，才会有结果，根本不考虑有无政策依据，个人诉求是否合理。

五是个性问题。时下没有新的具体政策支持，这部分人的问题很难从根本上得到解决。

四、消除或减少不稳定因素的对策：

㈠、提高思想认识，完善制度建设

一是坚持“稳定工作是社区工作的全部”、“社区稳定就是我的责任”、“一切工作都为稳定工作服务”的指导思想。二是健全完善信访稳定工作制度，进一步加强责任考核、督查督办、矛盾调处等方面的制度建设。三是坚持把社区稳定作为衡量我们各项工作优劣的唯一标准。四是在明确责任的同时，部门之间分工协作，互相渗透，使得维稳责任处处有、人人有，同时密切加强同当地居委会、派出所等部门的协调配合，用脑用心用力主动掌控，把不稳定因素消除在萌芽状态。

㈡、直面问题矛盾不怕事，落实领导干部包案制度

一是关口前移抓现场。坚持领导干部大接访约访下访工作制度，牢记“职工群众利益无小事”，积极组织协调“联合接待，集中处理”。二是推行陪访代访制度，积极引导“有理访”。把干部和职工群众拴在一起，为信访人员提供一系列人性化的帮助，使职工群众少上访或有序上访，让信访人早日摆脱烦恼，走出困境。三是发挥党员联系点、地区党支部、党员骨干的先锋模范作用，坚持“预防为主，调防结合”，调处化解到位，宣传教育到位，防范措施到位，发挥职能到位，努力做社会稳定的“减压阀”。四是注重人文关怀和心理疏导，进家入户做工作，促膝谈心拉家常，耐心细致讲政策，真心帮扶解难题，沟通认识，增进理解。五是抓住一个时期涉及职工群众切身利益的热点问题，集中力量重点加以解决，紧紧抓住利益调节这个关键，综合解决职工群众反映强烈的突出问题。六是对不稳定群体和重点人、上访“老户”等专人负责包案，实行“零”距离稳控。

㈢、强化责任，切实做好化解、稳控工作

做好信访稳定工作的核心，是解决问题、化解矛盾。落实解决问题责任人是解决问题化解矛盾的前提和关键，责任人要真正做到“四个不”：一是直面困难不怕事，敢下深水破难题。直面矛盾解决问题，既是我们的工作内容，更是我们的职责所在。二是研究政策不糊涂。研究政策是解决问题、化解矛盾的前提，是找到妥善解决问题的办法和途径。三是防微杜渐不懈怠。高度重视排查小苗头、解决小问题，花最小的成本和力气，将问题解决在萌芽状态。四是善于变通不呆板。既要坚持原则，按照法规政策解决问题满足诉求，也要善于变通，积极创造条件，逐步解决一时难以解决的问题。

㈣、用发展的眼光看问题，突出重点人员思想工作

思维要跟上环境形势的变化，随着新政策新法规的出台实施，对重点群体和重点人的划分稳控要有相应的变化，把重点预防和普遍预防结合起来。就是要把一次性安置人员等群体中的组织者、策划者作为重点稳控对象，坚持解决问题和疏导教育相结合，抓紧抓好他们的思想工作，坚持依法按政策办事和特殊情况个案处理相结合，使其转变观念，走正常合法渠道有序信访，文明信访。

㈤、发挥信息员作用，及时掌握动态信息

广泛发动，深入群众，不断拓宽信息渠道，特别是在重点群体中尽可能多的发展可靠信息员，及时准确地掌握信访动态。对登记在册的各类苗头性问题和集体访、越级访的信息及时反馈报送，增强维护社区稳定的超前性，确保对各类影响稳定的苗头性因素早发现、早控制、早化解。

㈥、结合实际，健全完善应急预案

结合实际，有针对性的化解破产矿区各种矛盾，制定应急预案，保证在发生重大信访事件时能够及时高效有序地开展工作，提高信访工作的应急反应能力和处理突发事件的水平，第一时间赶到现场妥善处理突出问题和群体性事件，消除影响，维护我局整体形象与和谐稳定形势。

㈦、量化信访稳定责任，严格实行责任追究制度

对工作推而不动、值守不严、接访不力，造成到局赴省进京非正常访和群体性事件的要严肃追究处理。对处置不当、招而不到等导致矛盾激化、事态扩大造成不良影响的，要严肃追究部门负责人、直接责任人及相关责任人的责任。

编辑 王莉